国务院《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》，立法为无人机保驾护航

测绘网讯 国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室组织起草了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》，日前在工信部官方网站对外征求意见。这是我国首次从国家战略层面对无人机的管理与发展作出部署。无人驾驶飞机简称“无人机”，英文缩写为“UAV”，是利用无线电遥控设备和自备的程序控制装置操纵的不载人飞机，或者由车载计算机完全地或间歇地自主地操作。

近年来，得益于在航拍摄影、农业植保、环境监测、电力巡检等方面的广泛应用，无人机市场呈现井喷式发展。与此同时，无人机“黑飞”、失控坠机、炸机、飞入军事禁区等各类事故也时有发生，对公共安全和个人隐私产生严重威胁。由于体积小、飞行高度低、速度慢，无人机很难被民航雷达发现和识别。仅在去年，成都、杭州、大连、南京、上海就发生13次“黑飞”无人机影响航班运行事件，其中成都双流机场受到9次影响。据不完全统计，我国目前有2万架无人机处于“黑飞”状态。由于无人机是新鲜事物，管理只能从其他法律法规中找依据。以上种种问题表明，安全问题不解决，无人机行业就难以继续前行。另一方面，随着无人机应用愈加广泛，销量不断增长，要将产业发展置于规范管理中，一部专门的行业法也不可或缺。

对无人机“开门立法”，首先有助于明确技术标准。此前，传统管理难以介入该行业，一个很重要的原因就是难以定义，最简单来说，无人机可以分为模型航空器和一般飞行器，两者的主管方分别是体育部门和民航部门。事实上，无人机的分类情况还要复杂得多，包括民用、警用、军用等不同类别，且民用部分涵括范围极广，不仅包括消费级别，也包括护林、喷药、消防等各类作业型飞行器。对此，《条例》以重量和速度为主要依据，将无人机分为微型、轻型、小型、中型、大型五大类。其中，除微型无人机外，凡是空机重量不超过4000克，最大起飞重量不超过7000克，最大飞行速度不超过每小时100千米，都可以列入轻型无人机，我国市面上90%的产品都属于此类。如此一来好处显而易见，不仅明确什么样的机器只能作什么用，而且有助于从源头实现标准控制，杜绝“超标产品”“山寨产品”出现的可能。

其次，明确技术标准也就是明确了管理规范。我国通用航空的传统管理模式主要有三个特点：第一，人员要有航空器驾驶执照；第二，航空器要有适航证书；第三，要申报飞行计划。现今的情况不同以往，要求所有轻型无人机都要申报飞行计划，人员要有执照，既不够现实，也不能充分反映出各类无人机的特点。此次，《条例》充分尊重现有的空域管理特点，在维持整体制度不变的情况下，也突破“所有飞行必须预先提出申请，经批准后方可实施”的现行规定，比如将120米以下、50米以下的空域向轻型无人机和微型无人机开放，可以说是一项较能体现创新的重大举措。除了对不同分类的飞行器进行适航管理外，产品的生产和销售环节也能依次实现精细化管理，比如按照规定，微型、轻型、小型无人机投放市场前，应当完成产品认证，而在销售环节，实名制的恰当引入也有助于实现事前监管。

《条例》相当具有创新性，充分尊重了不同产品的特点和用户使用习惯。然而，这并非意味着无人机就可以无拘无束，我们应当充分坚持“安全”这个最大原则，降低飞行活动风险。这就需要建立齐抓共管的管理体系，不仅要明确管理部门和相应的处罚标准，还要建立综合性的无人机监管平台，实现政府和企业合作。比如通过“电子围栏”设置禁飞区，通过云端对所有售出机的飞行数据进行实时监测等，为民航事业发展保驾护航。

■扶 青

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