湖南衡阳利用测绘地理信息技术精准打击违法用地、违规建设纪实 借得“慧眼”护雁城

“两违”泛滥，重大项目难落地

在衡阳市石鼓区西南部，一座总规划面积达5370亩的城市综合体已初具规模。这是衡阳首个投资过百亿元的服务业标志性工程“华耀城”。然而，由于违法用地、违规建设（简称“两违”）泛滥，其被迫从计划落地的珠晖区搬至现在的石鼓区。

衡阳市自然资源和规划局测绘管理科科长刘彦拿出珠晖区2013年和2014年遥感影像图告诉记者，当初引进“华耀城”的消息不胫而走，仅半年时间，原本空旷的平地上一批违章建筑迅速抢建而起。考虑到征地拆迁的难度，最终，“华耀城”不得不搬离。

近年来，衡阳市抓住承接东部产业转移等重大机遇，引进了许多重大项目。征地拆迁补偿的巨大利益，诱发了一股声势浩大的“违建潮”。

“两违”泛滥，给征地拆迁带来重重阻力，更让城市规划难以落地。据不完全统计，2014年以来，衡阳市每年新增违建达80万~100万平方米。“拆除这些房子按2000元/平方米的价格计算，经济损失就达十几亿元。”衡阳市副市长唐文峰说，“根治‘两违’，势在必行。”

事实上，衡阳市的“两违”整治一直以来都在进行，但收效甚微。

“人工巡查，基层力量不够，无法实现早发现、全覆盖，而且不乏‘打招呼’‘走后门’的情况，易出现监管漏洞。结果就是拆掉一波，又起一波。”唐文峰坦言。

如何直击“痛点”，解决违建“围城”的局面？衡阳市以建设智慧衡阳时空大数据平台为契机，参照国家土地矿产卫片执法检查手段，利用测绘地理信息技术，打造了“两违”监管平台。

精准打击，违法用地无处遁形

在衡阳市雁峰区岳屏镇水东村的偏僻处，一块占地面积达5000平方米的土地上，堆满了残砖烂瓦。这里原本是10余户村民集资搭建的4层房屋，因违法占用绿地而被拆除。

“这里被山包围，周边村落集中，区里的巡查人员来了几次都没有发现，但‘两违’监管平台准确发现了违建的坐标位置。” 衡阳市雁峰区副区长谭海荣说，2017年1月，雁峰区“按图索骥”在水东村集中连片拆除了3万多平方米的违建。

打开“两违”监管平台，记者看到，水东村已拆违区域用黄色标出，点击坐标，违建房屋的原始图片、房屋编号、坐标位置、楼层、所属村落以及拆违前后对比清晰可见。

在这一平台上，轻点鼠标，衡阳市每一条街道的全景图一览无遗。一张利用遥感和航拍技术生产的分辨率为0.2米高清影像图成为年度基础底图。“之后任何变化，均要有依据，否则便是违章建筑。”刘彦介绍。

底图有了，衡阳局又租用卫星, 每月购买一张图, 以动态监测全局变化。同时，借助湖南省第一测绘院、湖南省地质测绘院等专业支撑，无人机加上专业队伍，可实现对市本级拉网式巡查；利用监管平台实时搜索、建立“两违”举报APP和微信公众号，即时收集舆情信息并进行实地调查与核实。“天上看、地上巡、网上管、群众报”，构建起了“天空地网群”立体化快速发现平台，以底图为基准，每一块地在不同时点的变化情况一目了然。

一旦发现“两违”信息，如何快速处置呢？据悉，监管平台利用“互联网+”技术，可即时发布巡查信息，区、乡政府根据信息即时拆除，可实现“按天”控违；重点难点项目“两违”信息发送给城区政府领导，并转批至乡镇限时督办，可实现“按周”控违；对于城（园）区一个月以上未拆除的“两违”宗数及面积，占用耕地及基本农田情况，则会以月报的形式，发布给各城（园）区区委书记、区长，实现“按月”控违。

“从发现违建到处置完成，时间可以控制在20个工作日内，这得益于从快速发现到快速处置之间的畅通。”刘彦表示。

“以前拆违难就难在大家都不认账，都说是以前就建好的。现在‘有图有真相’，违法当事人更易接受和理解。这让我们基层的执法人员，心里也有了底！”谭海荣说。

据悉，仅在雁峰区，2017年拆除违建达17万平方米，到了2018年，全区没有再新增违建。“这在以前是不敢想象的！” 谭海荣感慨道。

“利用测绘地理信息技术，可将高空的遥感卫星巡查、中空的飞机巡查、低空的无人机巡查与地面的人工巡查结合，实现网络化、立体化的数据获取。

这将大大缩短‘两违’从发现到处置的周期。更重要的是，它将传统人工巡查的‘事后发现’转化为‘事前监管’，不仅节约公共资源，降低执法成本，也会使违法当事人的违法成本降至最低。”中国测绘科学研究院副院长李成名点评道。

数据“说话”，助力政府科学决策

在衡阳市自然资源和规划局局长廖义智的眼中，“两违”监管平台更重要的意义在于，将测绘地理信息工作真正融合到政府决策体系中，助力政府建立用数据说话、用数据决策、用数据管理的工作机制。

据了解，围绕“两违”监管平台，衡阳市建立了一套问责、预警、奖惩机制。

“‘互联网+两违’平台获得的监管信息，将以‘一图一表’的形式，每月向市委、市政府主要领导上报，为政府精准问责提供依据。市政府与各园区政府每年会签订责任状，如城（园）区连续三次考核排名末位，且新增违法违规建筑一个月未拆除，建筑面积达到一定数量的,实施重点管理。在此期间，其分管领导不予提拔、重用、评优评先，被重点管理单位在下一次考核排位进入全市前两名时予以解除。”廖义智介绍。

对于月报上显示“两违”有异常,预警机制随即启动：市政府下达督办函,由市长组织召开专题会议进行通报和调度;同时,市纪委动态对自然资源部门提供的数据真实性和准确性进行核实和监督。

此外，衡阳市还建立了“真金白银”的奖惩制度。在年度考核中，存量违法违规建筑面积城区超过2000平方米、园区超过1000平方米的，在财政结算中对超过部分按500元/平方米收取罚金，反之，则对减少部分按照500元/ 平方米予以奖励。

自监管平台启用以来，衡阳市每月新增“两违”由15万平方米，突降至每月不到1万平方米；每年整治“两违”80万平方米，节约征拆资金3亿元；并实现了基础数据更新,动态综合市情监测与控制违法用地与违规建设的“三赢”。

压实责任，聚焦长效监管机制

治理“两违”不能仅依靠“运动式”的行动，如何建立自然资源与生态环境长效保护机制，从根本上减少“两违”的发生，是当前衡阳市关注的问题。

“农民合理的诉求无法保障，才会导致大批违建的产生，因此要做到疏堵结合。”廖义智表示，要满足农民合理建房需求，明确“建新拆旧”的原则。一方面，将通过确权发证，进一步摸清农村土地、房屋、人员变化情况等信息；另一方面，要在村庄规划编制中保障农民建房空间，今年衡阳市80%的农村地区村庄规划将编制完成。

与此同时，衡阳局今年将借助湖南省第一测绘院等单位的技术支撑，升级“两违”监管平台，打造“党政主要领导自然资源和生态环境履职平台”（简称“履职平台”），压实领导干部履职责任。

据介绍，履职平台将以地理信息公共服务平台为基础，依靠时空大数据，建立自然资源生态环境保护本底数据库、自然资源变化动态巡查系统以及市县党政主要领导自然资源及生态保护预警平台，对接组织部门的干部考核平台、检察机关的公益诉讼平台、审计部门的生态审计平台，为各级政府和检查机关提供本底库、按季提供动态变化库，及时发现和修复遭破坏的自然资源，为干部考核、公益诉讼和生态审计提供支撑。

“每月有通报，每季度有评价，每年度有考核，离任时有审计。以数据为支撑，将大大压实党政主要领导生态文明建设的责任，让离任生态审计有据可依。”廖义智告诉记者。

在他看来，今后自然资源部门的管理是对山水林田湖草的统一管理、是对国土空间的统筹规划，这就需要进行精准乃至精致的管理，而开发好、利用好地理信息大数据，将成为自然资源部门实现科学、精细管理的重要抓手。

作为测绘地理信息工作服务自然资源管理“两统一”职责履行的重要任务，日前，自然资源部已发布2019版智慧城市时空大数据平台建设技术大纲，明确提出将选择自然资源管理领域开展示范应用。

李成名表示，基于时空大数据平台，融合自然资源管理相关数据，扩充构建跨部门、跨行业的自然资源要素地理分布统计、空间开发格局分析、资源优化配置等专业模型和功能，将切实为国土空间规划、空间用途管制、生态修复以及土地、海洋、林业等资源的管理，提供支撑与保障。

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