以地理信息为载体 建立跨部门协作机制
2020-06-19 17:47:40 来源:
中国自然资源报 
发挥地理空间信息的基础性、公共性、载体性功能，在统一空间基准、统一基底数据、统一遥感监测、统一公共平台的基础上，利用互联网、云计算等技术手段，进一步建立既相对独立又相互关联的跨部门业务运行系统和工作协作机制。
新形势下，自然资源部的组建赋予了测绘地理信息工作新使命，明确了新定位：即在为经济建设、社会发展和国防建设提供测绘服务保障的同时，全面融入自然资源管理工作，支撑“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”（以下简称“两统一”）的履行，服务生态文明建设。测绘地理信息工作要如何与之适应？笔者进行了以下思考。
深刻认识测绘技术在自然资源管理中的重要作用
生态文明建设旨在保护好现存的自然资源、逐步修复遭到破坏的生态环境，对资源开发利用进行科学规划和有效监管，其任务分散在多个部门，都建立在对现状调查和变化监测的基础上。因此，自然资源管理的核心内容也是生态文明建设的基础性工作，包括：精确测定自然地表形态，即“绘好底图”；调查自然资源存量及空间分布情况，即“查清家底”；监测各类自然资源变化，即“管好家产”。这些都关系到生态文明建设各项任务的有效衔接和精准实施。
测绘地理信息技术在“测绘地形地貌、清查资源家底、监测地表变化、划定空间界线、统一规划底图、搭建公共平台”方面具有得天独厚的专业优势。测绘部门在空间基准建设、地理空间数据生产、开展地理信息公共服务等方面积累了丰富的经验和成果资源。
笔者认为，充分发挥测绘工作的技术支撑和数据保障作用，以地理信息为载体建立跨部门业务运行系统，可以有效解决公共资源的重叠交叉、相互矛盾、重复建设和效率低下等问题。
重点把握发挥测绘专业优势中的核心问题
为了充分发挥测绘地理信息专业优势支撑自然资源管理、服务生态文明建设，笔者认为要进一步开放并整合相关部门数据资源、统一数据标准、集约地理信息公共基础设施、打造自然资源与地理空间大数据中心，建立跨部门业务平台，必须把握好以下几个核心问题。
统一空间基准。笔者建议各部门凡与地理位置有关的数据均采用国家法定的2000坐标系和1985国家高程基准；在北斗应用和卫星导航产业发展方面，建议统一使用卫星导航定位连续运行参考站（以下简称“CORS”），杜绝重复建设，各省CORS加快联网，形成全国范围服务能力。
统一基底数据。这些数据包括基础测绘数据、控制性界线数据、地表覆盖数据等。
其中，基础测绘数据，是国家和省、市测绘地理信息部门提供的标准化基础测绘地理信息产品。产品形式有数字线划地图、正射影像图、数字高程模型和城市实景三维等数据。
控制性界线数据，目前逐步出台的有生态保护红线、城镇开发边界、永久基本农田、国家公园、自然保护区、自然公园（森林公园、地质公园、湿地公园）、饮用水水源地保护区、水产种质资源保护区、河湖管理范围等。
地表覆盖数据，是各类资源调查数据。这类数据都与位置有关，划定了各类资源的空间位置、分布、边界、数量、名称等，由各专业部门所掌握。长期以来，因各部门因调查方法和数据标准不一致，导致了各类成果存在重复冗余或相互矛盾问题。笔者认为，应在统一的空间基准下，以基础地理信息数据为参照，协调处理因部门技术方法和标准差异而形成的界线矛盾，最大限度地开放共享。
统一遥感监测。近20年来，我国的遥感应用进入全面普及阶段。特别是最近10年来，随着国产卫星遥感技术的大幅度提高，各行业、各地区越来越重视卫星遥感的应用，为此建立了大量的卫星遥感应用（分发）中心。实际上卫星遥感仅仅是遥感数据获取的重要渠道之一，高分辨率遥感的主要获取手段仍然是航空遥感（摄影）。新兴的无人机摄影、车载或手持移动数据采集装备越来越简单实用，都是遥感数据获取的重要组成部分。
在遥感影像的处理方面，各种遥感影像纠正、判读解译、数据采集、变化信息提取、公共产品制作等需要经验丰富的技术人员、专业处理设备和软件，还需要大量的实地调查与采样，应由专业生产队伍统一处理，为资源变化、空间规划实施、各类界线监测等提供统一的遥感监测成果。
统一自然资源公共服务平台。地理空间信息除了自身价值外，还具有其他信息载体功能，因此建立公共服务平台，利用地理信息系统的功能，可以实现对自然资源公共数据的集成、管理和操作，统一数据标准、数据格式和数据接口，确保其他业务系统可以调用平台提供的数据资源服务。
国家地理信息公共服务平台（天地图）是目前各部门信息化中成功实现了信息资源“纵向贯通、横向互联”的平台，已形成国家、省、市三级服务体系，可直接用于自然资源信息化建设工作。笔者认为，应建成部门联动、开放共享、安全可靠的综合服务系统，并在四个维度发挥作用：一是纵向贯通国家（部）、省、市县三级；二是横向连接生态文明建设各承担部门；三是对内支撑自然资源“两统一”职责履行；四是对外开放信息资源，向社会提供地理信息公共服务。这样的话，各部门就可以围绕所承担的生态文明建设任务，以公共服务平台提供的数据资源为基础，建立各自的专题业务系统，专注解决特色业务所需要的数据和系统功能问题，公共资源不再重复建设。
总之，在有效支撑自然资源管理工作的同时，发挥地理空间信息的基础性、公共性、载体性功能，在统一空间基准、统一基底数据、统一遥感监测、统一公共平台的基础上，利用互联网、云计算等技术手段，进一步建立既相对独立又相互关联的跨部门业务运行系统和工作协作机制，高效支撑“两统一”职责履行和生态文明建设，可以从根本上解决各部门因基础调查数据和监测数据各自为政、数出多门、相互矛盾带来的效率低下、重复投入问题，进而形成测绘支撑自然资源管理、夯实生态文明建设信息基础的全新的工作机制。如此，不仅有利于推动生态文明制度体系改革，也是全面提升治理能力和治理体系现代化的具体实践。
（作者为黑龙江测绘地理信息局党组书记、局长）
新形势下，自然资源部的组建赋予了测绘地理信息工作新使命，明确了新定位：即在为经济建设、社会发展和国防建设提供测绘服务保障的同时，全面融入自然资源管理工作，支撑“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”（以下简称“两统一”）的履行，服务生态文明建设。测绘地理信息工作要如何与之适应？笔者进行了以下思考。
深刻认识测绘技术在自然资源管理中的重要作用
生态文明建设旨在保护好现存的自然资源、逐步修复遭到破坏的生态环境，对资源开发利用进行科学规划和有效监管，其任务分散在多个部门，都建立在对现状调查和变化监测的基础上。因此，自然资源管理的核心内容也是生态文明建设的基础性工作，包括：精确测定自然地表形态，即“绘好底图”；调查自然资源存量及空间分布情况，即“查清家底”；监测各类自然资源变化，即“管好家产”。这些都关系到生态文明建设各项任务的有效衔接和精准实施。
测绘地理信息技术在“测绘地形地貌、清查资源家底、监测地表变化、划定空间界线、统一规划底图、搭建公共平台”方面具有得天独厚的专业优势。测绘部门在空间基准建设、地理空间数据生产、开展地理信息公共服务等方面积累了丰富的经验和成果资源。
笔者认为，充分发挥测绘工作的技术支撑和数据保障作用，以地理信息为载体建立跨部门业务运行系统，可以有效解决公共资源的重叠交叉、相互矛盾、重复建设和效率低下等问题。
重点把握发挥测绘专业优势中的核心问题
为了充分发挥测绘地理信息专业优势支撑自然资源管理、服务生态文明建设，笔者认为要进一步开放并整合相关部门数据资源、统一数据标准、集约地理信息公共基础设施、打造自然资源与地理空间大数据中心，建立跨部门业务平台，必须把握好以下几个核心问题。
统一空间基准。笔者建议各部门凡与地理位置有关的数据均采用国家法定的2000坐标系和1985国家高程基准；在北斗应用和卫星导航产业发展方面，建议统一使用卫星导航定位连续运行参考站（以下简称“CORS”），杜绝重复建设，各省CORS加快联网，形成全国范围服务能力。
统一基底数据。这些数据包括基础测绘数据、控制性界线数据、地表覆盖数据等。
其中，基础测绘数据，是国家和省、市测绘地理信息部门提供的标准化基础测绘地理信息产品。产品形式有数字线划地图、正射影像图、数字高程模型和城市实景三维等数据。
控制性界线数据，目前逐步出台的有生态保护红线、城镇开发边界、永久基本农田、国家公园、自然保护区、自然公园（森林公园、地质公园、湿地公园）、饮用水水源地保护区、水产种质资源保护区、河湖管理范围等。
地表覆盖数据，是各类资源调查数据。这类数据都与位置有关，划定了各类资源的空间位置、分布、边界、数量、名称等，由各专业部门所掌握。长期以来，因各部门因调查方法和数据标准不一致，导致了各类成果存在重复冗余或相互矛盾问题。笔者认为，应在统一的空间基准下，以基础地理信息数据为参照，协调处理因部门技术方法和标准差异而形成的界线矛盾，最大限度地开放共享。
统一遥感监测。近20年来，我国的遥感应用进入全面普及阶段。特别是最近10年来，随着国产卫星遥感技术的大幅度提高，各行业、各地区越来越重视卫星遥感的应用，为此建立了大量的卫星遥感应用（分发）中心。实际上卫星遥感仅仅是遥感数据获取的重要渠道之一，高分辨率遥感的主要获取手段仍然是航空遥感（摄影）。新兴的无人机摄影、车载或手持移动数据采集装备越来越简单实用，都是遥感数据获取的重要组成部分。
在遥感影像的处理方面，各种遥感影像纠正、判读解译、数据采集、变化信息提取、公共产品制作等需要经验丰富的技术人员、专业处理设备和软件，还需要大量的实地调查与采样，应由专业生产队伍统一处理，为资源变化、空间规划实施、各类界线监测等提供统一的遥感监测成果。
统一自然资源公共服务平台。地理空间信息除了自身价值外，还具有其他信息载体功能，因此建立公共服务平台，利用地理信息系统的功能，可以实现对自然资源公共数据的集成、管理和操作，统一数据标准、数据格式和数据接口，确保其他业务系统可以调用平台提供的数据资源服务。
国家地理信息公共服务平台（天地图）是目前各部门信息化中成功实现了信息资源“纵向贯通、横向互联”的平台，已形成国家、省、市三级服务体系，可直接用于自然资源信息化建设工作。笔者认为，应建成部门联动、开放共享、安全可靠的综合服务系统，并在四个维度发挥作用：一是纵向贯通国家（部）、省、市县三级；二是横向连接生态文明建设各承担部门；三是对内支撑自然资源“两统一”职责履行；四是对外开放信息资源，向社会提供地理信息公共服务。这样的话，各部门就可以围绕所承担的生态文明建设任务，以公共服务平台提供的数据资源为基础，建立各自的专题业务系统，专注解决特色业务所需要的数据和系统功能问题，公共资源不再重复建设。
总之，在有效支撑自然资源管理工作的同时，发挥地理空间信息的基础性、公共性、载体性功能，在统一空间基准、统一基底数据、统一遥感监测、统一公共平台的基础上，利用互联网、云计算等技术手段，进一步建立既相对独立又相互关联的跨部门业务运行系统和工作协作机制，高效支撑“两统一”职责履行和生态文明建设，可以从根本上解决各部门因基础调查数据和监测数据各自为政、数出多门、相互矛盾带来的效率低下、重复投入问题，进而形成测绘支撑自然资源管理、夯实生态文明建设信息基础的全新的工作机制。如此，不仅有利于推动生态文明制度体系改革，也是全面提升治理能力和治理体系现代化的具体实践。
（作者为黑龙江测绘地理信息局党组书记、局长）
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